关于做好“十一五”时期农业财政工作的指导性意见

 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、新疆生产建设兵团财务局:

“十一五”是我国经济社会发展的关键时期，也是建设社会主义新农村、为全面实现小康目标打下坚实基础的重要时期。各级财政部门要牢固树立和认真落实科学发展观，解放思想，大胆创新，锐意进取，积极推进社会主义新农村建设，努力使农业财政工作迈上一个新的台阶。

一、“十一五”时期农业财政工作的指导思想和主要任务

（一）指导思想。“十一五”时期农业财政工作的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照党的十六大和十六届五中全会提出的要求，以及中央农村工作会议的部署，牢固树立和落实科学发展观，认真贯彻中央关于加强“三农”的各项方针政策，加大改革创新力度，增加支农资金投入，完善财政支农政策和支农机制，规范和加强资金管理，不断提高财政支农工作的整体水平，促进粮食稳定生产、农民持续增收和农村稳定繁荣，积极推进社会主义新农村建设。

（二）目标任务。

1.坚持科学发展观统领农业财政工作，不断加大改革创新力度。各级财政部门要按照党的十六大及十六届五中全会的要求，坚持用全面、协调、可持续的科学发展观来统领农业财政工作，通过各种行之有效的政策、措施，不断加大改革创新的力度，把改革创新的精神始终贯穿于农业财政政策制定和各项具体工作中。一是要创新财政支持“三农”政策，特别是对新农村建设，要制定切实可行的政策措施。二是要创新财政支农机制。包括逐步建立与市场经济体制、公共财政制度和新农村建设相适应的新型财政支农机制;按照“公平、公开、透明”的原则，进一步完善对农民的直接补贴机制;按照有所为有所不为的原则，创新政府支农和市场调节的对接机制;充分发挥农民的积极性，尊重农民意愿，逐步形成农村公共产品供给的“自下而上”的决策机制;积极探索财政支农资金“四两拨千斤”的有效途径，逐步形成财政支农的投入引导激励机制;加强组织领导和各部门的配合，形成财政支农工作的协调机制等。

2.坚持按“两个趋向”论断的要求，逐步建立财政支农资金稳定增长机制。各级财政部门要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，尽快提高财政支出用于“三农”的比重，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。一是财政用于“三农”的投入增量要高于上一年的水平，用于农业的支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，切实保证国家财政对农业资金投入的稳定增长。各级财政都要逐步增加财政支农资金，不断壮大投入规模。二是积极探索利用财政补助、财政贴息、投资参股、支持保险等方式，建立农业投入的激励机制，积极鼓励和引导外资、银行信贷资金及社会各方面资金投入农业。三是积极配合有关部门认真落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策和土地出让金一部分用于农业土地开发的政策。四是加强现有支农资金整合，扩大农业投入规模，以有限的资金办更大的事，办更多的事。

 3.坚持以人为本，把促进农民增收放在农业财政工作的核心位置。各级财政部门必须坚持以人为本，把广大农民群众的根本利益放在第一位，各项政策和工作必须紧紧围绕农民增收这个中心，千方百计地促进农业农村发展，不断提高农民收入水平。要通过行之有效的政策措施，促进农业增长方式和农村发展模式的转变，壮大农业和农村经济。特别是要针对农民收入增长缓慢的状况，大力提高农民非农收入，进一步加大对农村劳动力转移培训的支持力度，改善农民工进城就业的条件和环境，把农村劳动力培训和农民自主创业结合起来，不断拓展农民就业领域。

4.坚持履行公共财政职能，促进农村社会经济全面协调发展。各级财政部门要按照“五个统筹”的要求，科学合理地配置公共财政资源，促进农村经济社会全面发展和城乡共同繁荣。按照公共财政政策的要求，在大力支持农业防灾减灾的同时，建立完善财政支持防灾减灾的有效机制。在继续支持林业生态建设的同时，着重考虑林业生态建设重点工程自身的可持续性问题，把生态建设与经济发展、农民富裕结合起来，逐步找到一条节约投资、以林养林的道路。进一步加大支持农村扶贫开发力度，重点支持“整村推进”扶贫开发，不断完善财政扶贫工作机制。从解决“三农”问题和构建和谐社会的大局出发，积极配合有关部门，认真贯彻落实中央关于加强农村教育、卫生、文化等社会事业发展的政策，促进农村经济社会全面协调发展。

5.坚持强化规范管理，提升农业财政工作水平。加强资金使用管理，规范资金运行和工作程序，对于提高财政支农工作质量和确保资金使用安全、有效，有着十分重要的意义。要按照依法行政、依法理财的要求，通过健全规章制度、规范管理程序、改进管理手段、提高管理技能、强化监督检查等，进一步完善监管机制，从每一个环节和领域提升农业财政工作的水平。

 二、“十一五”时期农业财政工作的政策措施和具体要求

（一）以建设社会主义新农村为主线，进一步推进农业财政工作。十六届五中全会对新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的宏观层面的总体目标要求。各级财政部门要统一思想，提高认识，认真学习和领会。同时，要以支持建设社会主义新农村为主线，着力理清思路，谋划全局，突出重点。要深入研究新农村建设操作层面的政策措施，大力支持发展新产业、培育新农民、建设新村庄、提供新服务。要按照因地制宜、稳步推进、农民为主、政府扶持的思路，以新农村建设规划、村庄整治等为切入点，改善农村人居环境，使新农村建设开好局，起好步。要以新农村建设为平台，积极整合现有支农资金，用好存量，扩大投入规模。同时积极增加支农资金，创新机制引导社会资金投入，共同推进新农村建设。要把扶贫开发整村推进与新农村建设结合起来、把调整支农支出结构与支持新农村结合起来、把创新支农机制和整合支农资金与支持新农村结合起来、把支持基层农口各项事业改革与支持新农村结合起来。要继续支持“小康村”、“文明示范村”、“和谐新村”等不同形式的新农村建设模式，帮助其完善运行管理机制，使新农村建设与目前城乡统筹发展新村庄的措施有机结合，避免重复投入和铺张浪费。

（二）支持建设现代农业，促进农民增收。支持现代农业发展和促进农民增收，是“十一五”时期建设新农村的两项主要任务。各级财政部门要按照十六届五中全会的精神，正确处理两者关系，突出支持重点。在支持现代农业建设方面，一要促进形成粮食稳定生产的长效机制，进一步完善良种补贴、农机补贴政策。积极研究扩大良种补贴资金规模、补贴范围和补贴品种，根据“公开、公正、农民直接受益”的原则，保证资金安全、高效运行，尽快发放水稻良种补贴资金。进一步完善良种招标制度，配合有关部门加强对供种单位的管理，保证及时供应良种。要进一步加大农机购置补贴的投入力度，加强宣传，让符合条件的农民均有机会享受到国家的政策实惠。二要支持农业科技推广，重点支持提高单产、改进质量、节水节肥环保的农业技术推广应用，大力支持测土配方施肥、科技入户工程等，不断提高农业科技贡献率。三要大力支持动物防疫体系建设，积极参与兽医管理体制改革，促进建立健全动物防疫体系，促进畜牧业健康发展。特别是要针对我国近几年禽流感等动物疫情比较严重的情况，进一步完善防疫政策，认真落实防疫经费，保证防疫工作的正常开展。四要支持农业产业化发展，通过财政贴息、支持保险、投资参股等方式支持农产品加工业，积极支持农民专业合作组织，提高农民专业合作组织能力和农民进入市场的组织化程度。五要进一步完善采用“民办公助”方式推进小型农田水利建设，加快改善农业基本生产条件。六要积极支持农业结构调整，推动建立环保型、生态型和节约型农业，促进农业标准化生产和发展安全农产品，倡导循环经济，探索农业可持续发展之路。在促进农民增收方面，要继续实行“多予”、“少取”、“放活”的方针政策和已经采取的一系列促进农民增收的措施，并不断加大支持力度。按照“公开招标培训基地、财政资金直补农民、保证培训农民就业”的原则，进一步做好财政支持农村劳动力转移培训工作。在增加财政补贴资金的同时，积极引导农民、企业和社会各方面增加对“阳光工程”的投入，保证农村劳动力培训和转移就业工作的顺利开展。

（三）适应建设社会主义新农村的要求，不断创新财政支农机制。适应经济社会发展的阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，创新财政支农机制，是“十一五”时期的一项重要任务。一是要积极开展财政支农资金整合试点，有步骤、有重点地推进以县为主的资金整合，以支持制定发展规划为基础，以主导产业和项目为平台整合支农资金，统筹用于新农村建设。在坚持以县为主的同时，各地可探索多级次的整合支农资金的有效途径。要充分认识到支农资金整合的长期性、艰巨性，积极探索，大胆试点。各级财政部门对资金整合过程中出现的问题、遇到的困难要认真研究解决。二是完善“民办公助”小型农田水利建设投入引导机制，在稳步增加国家财政投入规模的基础上，引导农民和社会资金增加农田基本建设的投入，加快改善农业生产基本条件。三是创新农业灾害救助机制，在进一步增加防灾减灾资金投入、强化监督管理的基础上，研究建立政策性农业保险制度，完善灾害预防体系特别是动物防疫体系，建立起规范的农业灾害预防与救助机制。四是要进一步完善森林生态效益补偿机制，着重从资金筹集及运行机制方面研究补偿政策问题，切实提高补偿资金的使用效益。五是创新新农村建设的投入机制，利用以奖代补、先建后补等行之有效的农业投入引导机制，鼓励社会各方面关注、支持、投入新农村建设。

（四）支持生态工程建设，推进生态保护。各级财政部门要按照十六届五中全会的要求，坚持保护优先、开发有序，以制止不合理的资源开发为重点，强化对水源、森林、草原等自然资源的保护。一要支持退耕还林工程，改善生态环境面貌，特别是要抓紧研究退耕还林补助政策期满后政策调整、帮助解决困难地区退耕农户生计问题，巩固退耕还林成果。要按照“科学规划、突出重点、措施先行、控制规模、分类指导”的原则，稳步推进退耕还林工作，建立完善激励和约束机制。二要继续支持天保工程的实施，不断完善投入政策，支持森工企业理顺管理体制，搞活经营体制。同时，做好支持公益林建设、林业有害生物防治和森林防火等工作。三要支持退牧还草工程建设，加强我国重点草原牧场的生态建设，推动畜牧业健康持续发展。四要配合有关部门，积极支持水土流失治理、大江大河治理等重大水利工程建设，切实加强治理工程的保护和管理，促进水资源和自然生态的恢复。

（五）支持农业灾害救助，提高防灾减灾能力。各级财政部门要根据我国洪涝、干旱等自然灾害比较频繁、动植物病虫疫情近几年较大规模暴发的实际，切实做好支持特大抗旱防汛、农业生产救灾、动物防疫、农林业病虫害防治等工作，减少人民群众的生命财产损失，尽快恢复生产和生活。一是要根据农业灾害发生不确定的特点，在年初安排资金的基础上，根据灾情大小，适时增加救灾资金。二是要完善救灾应急预案，支持健全救灾反应机制，积极配合有关部门落实各项防控措施，并按照“急事急办、特事特办”的原则，及时下拨救灾资金。三是要针对救灾资金用途的特定性，完善管理办法，加强监督检查，确保救灾资金真正用于灾区、用于受灾农民，提高救灾资金使用效果。四是要进一步支持农业保险试点工作，借鉴国外成功经验，促进建立政策性农业保险制度，规范农业灾害救助机制。各级财政部门要根据本地实际情况，采取各种有效措施，积极鼓励保险公司开展农业保险业务，认真总结农业保险试点情况，尽快提出财政支持农业保险的具体政策和措施建议。

（六）加大农村扶贫开发力度，促进建立农村和谐社会。各级财政部门要认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要》提出的各项政策，逐年加大扶贫投入，进一步抓好扶贫贷款财政贴息方式的改革和到户扶贫贷款“奖补资金”试点工作，逐步解决贫困农户贷款难的问题。要进一步明确财政扶贫资金支持的重点，大力支持“整村推进”扶贫开发，积极支持开展贫困劳动力培训、贫困地区基础设施建设、异地移民搬迁、贫困地区农业产业化发展等。积极探索新形势下扶贫开发新模式，提高扶贫开发成效。建立健全财政扶贫资金管理办法，实行资金项目公示公告制度和报账制度，切实提高扶贫资金的使用效益。按照《财政扶贫资金绩效考评办法》，认真开展扶贫资金绩效考评，探索和积累财政支农资金监管的经验。

（七）支持各项改革，促进建立和完善农村市场经济体系。充分发挥市场机制的基础性调节作用是建立和完善农村市场经济体系的重要环节，各级财政部门要积极支持和推动农村各项改革。一是配合有关部门推动农村税费改革不断深化，推进县乡机构、农村教育体制和县乡财政体制等农村综合改革，切实转变县乡政府职能，确保农民负担不反弹，进一步巩固税费改革成果。二是继续支持国有农场、国有林场、水利工程管理等单位管理体制进一步深化改革。认真研究农业企事业单位在改革转制过程中存在的实际困难，确保必要的经费支出，促进改革的平稳进行。三是结合农村税费改革，进一步加大农口事业单位管理体制改革，积极推进农技推广体系改革和兽医管理体制改革，合理划分公益性与经营性职能，在不影响农技推广服务水平、保证动物防疫工作需要的前提下，逐步做到变“花钱养人”为“花钱买服务”。四是配合有关部门进一步推动粮食、棉花等大宗农产品流通体制的深化改革，推进城乡统一的要素市场的发育、形成。

（八）切实加强预算管理和资金管理，不断提高财政支农资金使用效益。“十一五”期间，要把加强管理的重点放在提高财政支农资金安全、规范和高效使用方面。一是进一步加强制度建设，继续清理现有的各项管理制度，按照依法行政、依法理财和建立市场经济体制的要求以及与WTO贸易规则相符合的原则，修订和完善现有制度，加强各项新制度建设。二是配合有关部门继续推进财政预算管理制度改革。各级财政部门要根据预算管理制度改革的总体要求，积极研究农口部门预算、国库集中支付、政府采购以及“收支两条线”等改革中出现的新情况、新问题，采取有效措施，不断加以完善。三是积极探索新形势下财政支农资金有效管理的新途径。大力推行和完善公式法、因素法、专家评审、绩效考评、招标采购、国库集中支付等资金分配管理方式，积极探索和完善财政支农资金集中发放、“一卡通”等直接支付方式，并加快财政支农资金管理信息化建设。

三、切实加强“十一五”时期财政支农工作的组织领导

（一）切实加强对农业财政工作的组织领导。各级财政部门要充分认识财政支农工作的重要性，要因地制宜、因时制宜地确定农业财政工作的重点和主攻方向，切实加强对农业财政工作的组织领导，要把财政支农工作作为财政工作的一个重要方面，放在突出位置抓好抓实。要进一步加强农财战线上下之间和部门之间的沟通与交流，密切配合，齐心协力，共同做好农业财政工作。

（二）深入开展调查研究。要结合农业财政工作实际，认真搞好宏观财政政策研究和经济形势分析等工作。调查研究是农业财政的一项重要的基础性工作。各级财政部门要大兴调查研究之风，围绕“三农”的重点、热点、焦点问题，并结合年度农业财政工作的中心任务，明确调研的重点课题。既要动员和组织自身的力量深入实际、深入群众开展调查研究，也要充分调动和利用社会、科研院所等各方面的力量。要进一步提高调查研究的广度和深度，真正使调查研究成为一项规范的制度，为提升农业财政工作水平服务。

（三）加强农业财政干部队伍建设。建设好一支高素质的干部队伍，是做好“十一五”时期农业财政工作的基础和保障。各级财政部门要切实加强对干部的政治、政策、业务、管理手段等方面的学习与培训，加快干部特别是年轻干部的培养。要从严要求，从资金分配、资金管理等每一个具体工作环节做起，构筑廉政建设的“防火墙”。要充分发挥农财战线每一个共产党员的先锋模范作用，努力建设一支素质高、作风硬、业务强的干部队伍，不断把农业财政工作推上新台阶。